民法典公共利益制度建设与检察工作的衔接

邵世星

　　我国民法典已经颁布并将于2021年1月1日起施行。民法典在对个人权利提供广泛保护的同时，亦高度重视公共利益制度建设，高度重视公共利益保护，防止私权利不当行使侵害社会公共利益。

　　公共利益在民法典中的重要地位

　　公共利益相关内容在民法典中规定很多，涉及社会和经济秩序、核心价值观、公序良俗、国家利益、特殊群体利益、自然人基本权利、公共安全等。由于公共利益内容分布的广泛性和涵盖性，民法典关于公共利益的保护方法，除了采用直接列举公共利益的内容和明示违反公共利益的行为无效之外，更重要的是通过强制性条款和公序良俗条款予以规定。强制性条款在民法典中的嵌入，使对民事主体行为的规定转致到行政法律法规的要求上，既是对具体公共利益情形的明确，也扩展了公共利益保护的内容。公序良俗条款本身是弹性条款，需要从生活现实及社会发展层面作综合性的价值判断，其被部署在民法典中既能扩展公共利益的内容，也保证公共利益的民事性和价值正当性。

　　民法典从总则的原则要求、法律行为要件及效力、民事权利的行使、民事责任的承担等诸多方面，都明确规定公共利益保护的内容。如在民法典总则编中直接涉及公共利益保护的规定就有：（1）作为基本原则的第8条规定：“民事主体从事民事活动，不得违反法律，不得违背公序良俗。”（2）作为违反民事法律行为要件效果的第153条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”（3）作为保护英烈相关公共利益的第185条规定：“侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的，应当承担民事责任。”关于公共利益保护的规定，分布于民法典各编规定之中，规范着民事主体个人权利的行使和个人行为的自由。可以说，民法典中关于公共利益保护的规定，在实现民法典立法目的的同时，也保证了民法典立法制度设计的正当性和妥善性。公共利益保护条款，也是民法典和其他法律体系对接的支点，有明确民事权利边界的功能。

　　公共利益保护与检察工作

　　检察机关是公共利益的守护者。2017年9月，习近平总书记在给第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”维护公共利益是检察机关的基本职责。检察机关应高度重视民法典中关于公共利益保护的内容，并在工作中贯彻落实。

　　公共利益保护是对各项检察工作的要求，尤其更是民事检察的工作抓手和公益诉讼检察工作的直接内容。民法典的生效，将为民事检察提供重要的法律支撑，也是重要的工作指引。民法典增加了很多新的规定内容，也将为检察机关对民事领域的监督新业务提供立法保障。但检察机关作为公共利益的代表，在民事司法中的主要职责是诉讼监督和公益保护，业务有侧重点。公共利益保护是民事检察的重要切入点和工作抓手，这在民事检察历来的工作要求和职责定位中体现得都很明确。因此，民事检察工作对民法典的适用也是有重点的，其中，民法典中保护公共利益的相关规定是最贴近检察机关业务的规定，是最具适用性的法律内容。

　　公益诉讼检察是二元结构，民事公益诉讼检察是重要一支。这项工作开展的直接要义就是保护公共利益，但这项工作的开展要有坚实的法律支撑，民法典在很大程度上改善了目前立法欠缺的状况，对推进民事公益诉讼检察工作的深入开展十分有利。同时，民事公益诉讼检察也是检察公益诉讼“等”外业务扩展的重要内容，民法典提供了广阔的实验空间。如，民法典中增加了节约资源和环境保护的相关规定，有助于环境民事公益诉讼的拓展；民法典中增加了妇女权益保护相关规定，强化了未成年人保护的相关规定，增加了英雄烈士保护的规定，有助于特殊群体民事公益诉讼的探索；民法典中增设了个人信息保护、数据权利保护、知识产权侵权的惩罚性赔偿等规定，为探讨互联网下自然人特殊权利保护的民事公益诉讼提供了重要的法律依据和思考方法。

　　还应该看到，民法典对于公共利益保护的规定除了对民事检察、公益诉讼检察业务有直接影响外，对相关的检察理论研究也提供了重大的契机和研究空间。由于公共利益保护是民商法中的重大理论问题，而检察机关又是公共利益的代表，因此民法典立法对于检察理论的内涵及外延、检察业务的运行规律和方式等都有重要的理论研究价值，能够帮助拓展检察监督业务范围，并回答其正当性。这是民法典对检察理论的深刻影响。另一方面，检察理论和民法典的结合，也会促进民法典的解释及适用与检察业务的融通，增加民法典尤其是其中的公共利益保护内容的司法价值，能够丰富民法的权益保护理论、公共利益保护理论，更好地做到民法和实践的结合。

　　检察机关落实民法典公共利益保护的措施

　　民法典内容的全面学习与重点关注相结合。民法典的基本目的是保护民事权利，因此基本内容是围绕民事权利问题创设相关制度，如权利产生规范、权利保护规范、侵权责任规范等。公共利益规范是从平衡当事人权利和公共利益之间的关系出发，对当事人行使权利的必要限制。对民法典中公共利益保护规定的掌握和运用，要以参透民法典精神、对整体法律规范的准确理解和正确运用为前提。这要求检察干警首先要全面学习民法典，掌握民法典的基本精神和法律条款的运用要领及规则。另一方面，检察官在学习中应对民法典中关于公共利益保护的规定进行重点梳理和研究。民法典是民事法律规范的集大成者，内容涉及广泛，检察机关的民事检察和公益诉讼检察法律工作具有一定审慎性。对涉及公共利益保护的领域和案件，检察机关才主动监督，因此判定是否存在公共利益保护问题非常重要。从检察监督职责和公益保护需要出发，检察机关学习、运用民法典，应重点关注公共利益相关规定。

　　对公共利益保护的方法、路径进行研究。鉴于公共利益内容上的概括性和弹性等特征，民法典虽规定了诸多公共利益条款，但往往并不直接规定公共利益的具体内容，而将其交给司法判断。这是检察工作对接民法典公共利益保护内容上的一个难点。同时，公共利益保护规范发生作用的方法及路径也比较多样，如：通过法律基本原则的设置对民事主体的行为进行引导；通过许可行政机关采取限制民事活动的行政行为以保护公共利益；通过给予侵害公共利益行为效力的否定评价以维护公共利益；通过民事制裁手段等责任方式来补救受损害的公共利益等。对于公共利益条款作用方式的理解，也是检察官准确运用民法典公共利益保护规定的重要保障。

　　建立和改进公共利益保护检察监督机制。公共利益保护条款及其内容在民法典中的特殊性，决定了公共利益的保护需要依靠特殊机制。检察机关是承担实现民法典关于公共利益保护任务的重要主体，目前主要依托民事检察和公益诉讼检察职能完成使命。但是，社会生活中公共利益保护问题越来越复杂，亦涉及民法、行政法乃至刑事法律的协调及选择适用，民法典也常用转致性的法律规定处理公共利益保护地带的交叉问题。因此，现行对公共利益的保护局限于民事检察与公益诉讼检察职能发挥的做法，有时候会产生保护不力的问题。解决这个问题还需要四大检察的协同，在保护机制上拓展。公共利益保护涉及多个法律部门，涵盖所有检察业务，但每个不同的法律部门规定的公共利益的特点不同，内容有差异，不同的检察工作保护公共利益的方式方法也并不相同。这客观上需要检察机关创新公共利益保护机制，它也是丰富民法典关于公共利益条款作用的重要方式和途径。

　　（作者为国家检察官学院教授）